【第425期】陈水生：有效约束个别基层新上任干部乱作为现象

　　基层换届后，多数新上任干部以积极奋发、勇于作为、敢于创新的工作态度和作风开展工作，纷纷提出新思路、新部署和新打算。但也有极少数领导干部烧起新官上任的“三把火”，胡作为乱作为。本文主要聚焦“新官上任三把火”的消极面向，分析其具体表征、深层原因与治理对策，以期引导基层干部治理行为更加科学、规范和有效。

　　基层换届后，个别新上任干部胡作为乱作为的多种样态和具体表征：

　　不调查研究，偏好“大干快上”，描画不切实际的新蓝图。有些新上任领导干部没有深入调查研究，没有认真借鉴外地先进经验并与当地实际相结合，没有冷静总结以往的经验教训，就根据自己既有的治理理念和思维惯性确定发展理念，描画出不切实际的新蓝图?！按蟾煽焐稀币馕弊畲罅α?，使新的工程尽快上马、干出成效，以行政权力推进并主导各种声势浩大的形象工程和面子工程。这种做法严重脱离当地实际，没有因地制宜，也没有根据当时当地的禀赋、资源、特色和发展阶段等因素科学确定发展理念与发展任务，其制定出来的蓝图和目标必然会让当地发展误入歧途，付出惨痛代价，因为发展方向一旦偏离正轨，“大干快上”引发的后果可能需要相当长的时间才能逐步消除甚至不可挽回。

　　为凸显个人，盲目推翻既定发展思路，热衷于改弦更张、另起炉灶。有些基层干部上任之后为了凸显自己的执政理念、治理能力和个性，将当地经过长时间探索，几届领导干部制定、无数人打下基础的科学战略规划断然废止，改弦更张，另起炉灶，推翻既定发展思路，甚至会议、文件和领导讲话都要彻底换一套新规划、新说法，令人眼花缭乱。这些做法忽略了“一届接着一届干”，干部群众前后相续、薪火相传的优势和成效，是一种典型的既不尊重发展历史、前任领导和群众智慧，也不遵循科学发展规律的“硬干”和“乱干”。不必要的改弦更张，既会导致发展思想的混乱，也会造成战略资源的浪费，从而贻误发展良机。

　　好高骛远，标新立异，规划“看上去很美”实则悬空难以落地。有些新上任干部在制定发展规划的时候追求“高大上”的发展目标和指标，好高骛远，标新立异，制定的规划“看上去很美”，但是发展成果并不利于当地经济社会的健康发展，也不利于民众美好生活的创造。个别新上任基层干部制定这种好高骛远式的发展规划时，热衷于提出眼花缭乱的新概念、新说法和新目标，但无法转化为执行、实践和落地成果。有些规划“新瓶装旧酒”，并不能带来实质性的改革进展；有些规划过于超前，与当时当地的发展阶段和发展要求并不吻合，这些“远大空”的发展规划最后往往就是写在文件上，悬浮在会议中，并不会带来实质性的发展效果。

　　“人走政息”与“新官不理旧账”并存，政策缺乏稳定性。一些基层干部上任之后喜欢制定全新的政策去宣示自己的发展任务和治理方略，导致新政策层出不穷、朝令夕改，新旧政策之间充满冲突和张力且缺乏衔接，公共政策稳定性受到影响。其中最能体现公共政策不稳定性的莫过于“人走政息”和“新官不理旧账”?！叭俗哒ⅰ笔钦橛肴饲?、理想与现实、创新性与合法性、社会规律与自然法则彼此博弈的结果；“新官不理旧账”的缘由则有背后利益影响、执政理念落后、契约精神缺失、服务意识淡薄等。新官上任之后不理“旧账”，对之前的各项政策规划置之不理，而用新的政策取而代之，导致公共政策朝令夕改，制造一系列“短命政策”。这既会引发干部的短期性和投机性行为，也会影响社会和民众的行为预期，进而伤害政府公信力，危害公共政策的权威性。更为重要的是，政策缺乏稳定性和长期性，会导致各种各样的投机取巧和形式主义，从而败坏当地的政治生态和发展生态，此种危害尤甚。

　　基层换届后干部行为的规范及治理是新时代基层治理现代化的重要命题。从本质上来说，基层新上任干部乱作为与现代科学行政、依法行政和理性行政相悖，与国家治理体系和治理能力现代化背道而驰。因此，需要摒弃此种治理思维，在常态化和制度化而非运动式的治理模式中追求治理绩效，在长期而非短期化的治理行为中实现发展目标，从而推动基层治理体系和治理能力现代化。

　　原文链接：基层换届后干部行为观察及规范

　　当前，我国农村产业融合仍处于初级水平，很多人片面地认为农村产业融合就是农产品生产业、加工业和销售服务业的融合，缺少对农业具有的经济、文化、社会、生态等多种功能的理解和认识，导致对农业多种功能的开发程度不高。因此，要在确保粮食安全和保障重要农产品有效供给的基础上，促进农业产业链延伸，开发农业多种功能。其中，重点要促进产业链延长发展，推进产业功能拓展，从而带动产业调整升级，激发农村产业的内生发展动力。

　　原文链接：以“五链重构”推进农村一二三产业融合发展

　　一是要处理好“思想内容和艺术表达有机统一”，“把提高质量作为文艺作品的生命线”；

　　二是要精益求精，敢于超越前人，勇于突破自我，抵制跟风照搬，认准“创新是文艺的生命”；

　　三是要激活优秀传统文化的精华，使艺术创造力和中华文化价值、中华美学精神和当代审美追求结合在一起；

　　四是要懂得“一切创作技巧和手段都是为内容服务的”，各艺术门类互融互通、艺术形式交叉融合，以此催生新文艺形式的诞生，拓宽文艺空间；

　　五是要用情用力讲好中国故事，向世界展现可信、可爱、可敬的中国形象，同时坚守文艺的民族特性；

　　六是要弘扬正道，追求德艺双馨，要向低俗、不良的风气说“不”。

　　原文链接：新征程上文艺家创作行动的指南

　　西汉敦煌郡阳关、玉门关是西汉政府经营西域最著名的塞城，关于阳关名称的来源，史籍和敦煌文献皆记载因其居玉门关之南，故曰阳关；而玉门关的名称来源，文献没有记载，所以学术界望文生义猜测玉门关因西域玉石经由此关进入中原而得名。更有甚者认为西汉政府依靠征收通关玉石税来供养驻守玉门关的军队。事实上，这种说法是缺乏根据的。

　　根据《史记》《汉书》等记载，玉门关最早设置于汉武帝元封三年（前108年），在酒泉郡境内。西汉敦煌郡玉门关是西汉太初四年从酒泉郡西部迁至敦煌郡西部龙勒县，汉武帝后元年间迁到敦煌西北今小方盘城，并将龙勒县原来的故关改名为阳关。此后西汉与西域诸国通使经由阳关进出，与西域军事相关事务经由玉门关进出，而玉门关与玉石没有任何关系。

　　原文链接：西汉敦煌郡玉门关的设置时间

　　从“据贯追逃”到居住地落籍的转变，是中国古代户籍管理制度的重大变化。所谓“据贯追逃”，是指按照籍贯户籍将逃散浮寄的人户追索回原籍；所谓居住地原则是指按人户所在地编入当地户籍。唐代两税法的实施，是从国家层面推行和贯彻居住地原则制度落实的关键。

　　唐朝是两税法施行的起始时期，有几个变化是非常重要的，不仅对户籍制度和赋役制度演变起关键作用，也是中国古代社会变迁的重要表现。一是两税法的施行，完成了由丁身为本向据资产而征的转变；二是针对浮逃人户的政策由追逃归贯向就地附籍纳税之演变（即居住地原则）；三是坊郭户的出现表明自商鞅变法以来城乡一体的户籍制度藩篱被突破。但正如学界对社会阶级和阶层的分析主要立足于乡村一样，对唐代出现的上述几点关键性变化的探讨，也仍然将基点和重点放在乡村。居住地原则和相关制度如何在城市尤其是人口集中的都城推行和落实，是问题的关键，而此前的研究涉及甚少。

　　城市人口管理的调整和改革，并没有出台如两税法这类具有针对性的、系统的、可操作的具体制度，而是通过一系列措施不断进行局部调整乃至改革而体现出来的。最重要的目的是将浮寄人户重新纳入政府管理系统内，落实人户与应承担的各项税赋的有机结合。城市户籍管理调整和改革的三点措施针对聚居在城市的不同群体，明显带有倾斜性，可以具体分析如下：

　　一是变城乡户籍一体制为城乡单列的户籍制度，坊郭户的形成是关键和核心。二是规定中央官署某些职役（色役）专门向浮寄者开放，并将应募后有正式职役的人编入户籍。三是实行募兵制给城市户籍管控提供了新的途径。不考虑身份和户籍的举措，在很大程度上缓解了关中地区因府兵制废弛而宿卫兵严重不足的困境。而这些“争出应募”的人多为市井之徒。

　　与乡村相比，如何在城市落实居住地原则，更具有复杂性和渐进性，不仅仅限于浮逃无籍者户籍制度改革，还涉及工作岗位的开放度、更具有城市特点和针对性的“城郭赋”独立财税体制的形成与确立、如何使浮逃无籍者通过“编附”和“应募”承担国家赋役等诸多领域，属于综合性的调整和改革。坊郭户单独划分户等、城市税收自成一系、入籍的宽松、禁军的本地化等，在北宋时已经成为基本制度。通过从唐到宋的一系列措施，我们可以看到居住地原则城市攻略循序渐进的脉络。

　　原文链接：从“据贯追逃”到居住地原则的城市攻略